Одним из успешных примеров реформ в Украине является создание современной электронной системы государственных и публичных закупок ProZorro.
Платформа, которую специалисты и международные организации признали одной из лучших в мире, уже сейчас позволила сэкономить украинскому государству десятки миллиардов гривен. «Наша Нива» разбиралась, как украинскому гражданскому обществу совместно с государством удалось создать ProZorro, чем уникальна эта система, но почему даже самая современная и передовая система публичных закупок так и не решила проблему коррупции в Украине.
Что такое ProZorro и чем она отличается?
ProZorro — это не просто система, которая контролирует процесс тендеров и публичных закупок и делает его полностью прозрачным для общества. Это также целый комплекс для контроля и мониторинга за публичными закупками в Украине.
Согласно законодательству Украины, портал https://prozorro.gov.ua — это открытый ресурс, предлагающий доступ ко всей информации из центральной базы данных о всех электронных тендерных торгах в Украине, объявленных начиная с 31 июля 2016 года.
Государственные организации-заказчики публикуют тендерные объявления, а участники аукциона принимают участие в торгах с помощью модуля электронного аукциона, доступ к которому они получают, зарегистрировавшись на электронных площадках. Модуль аукциона отвечает за то, чтобы информация попадала в центральную базу данных и публиковалась на портале и всех других площадках одновременно.
Портал, база данных, модуль электронного аукциона и участники (государственные заказчики, электронные площадки, негосударственные организации, учреждения образования, бизнес, СМИ и гражданское общество) формируют гибридную систему электронных публичных закупок ProZorro.
Что дает такая система?
Но что за полезная штука скрывается за всей этой технически-бюрократической терминологией? По подсчетам, за первый год использования этой системы государственный бюджет сэкономил более 19 млрд гривен (около 700 млн долларов). Для сравнения, каждый год украинское государство тратит на публичные закупки около 300 млрд гривен. Таким образом преимущества системы (прозрачность тендерных процессов, невозможность дискриминации заявок, объективная оценка тендеров, полная отчетность и анализ всех государственных закупок) конвертируются в реальные сэкономленные средства. Очевидно, что ProZorro повышает доверие граждан и к государству.
Оценили систему также за рубежом. ProZorro завоевала международную премию в области публичных закупок Public Sector Procurement Award.
Как и кто создал ProZorro?
На данном момент ProZorro является государственным предприятием. Но изначально она являлась самым обычным стартапом, который фактически был придуман и разработан участниками Майдана.
Первоначально специалист по биржевым торгам Александр Стародубцев создал Открытый университет Майдана, участники которого собирались в киевских кафе и обсуждали свои идеи трансформации Украины. В марте 2014 года новым министром экономического развития Украины стал Павел Шеремета, который пригласил активистов в министерство, чтобы сообща осуществлять реформы. Александр Стародубцев откликнулся на предложение и вместе с командой стал лоббировать идею реформирования системы государственных закупок.
Александр Стародубцев.
Первая концепция, разработанная уже через три месяца, была создана 30 активистами при помощи 150 волонтеров. Но после обмена мнениями с грузинскими реформаторами команда ProZorro решила вернуться к началу и делать проект уже на основе грузинского опыта.
В феврале 2015 года появилась первая рабочая версия системы, разработанная при активном участии негосударственной организации Transparency International. Согласно специальному меморандуму, сама система и авторские права были «переданы народу Украины». В декабре 2015 году система ProZorro была передана на баланс государственного предприятия «Зовнішторгвидав», которое впоследствии было переименовано в государственное предприятие «ProZorro».
Следующим этапом было создание нового закона Украины «О публичных закупках». Согласно этому закону, который регламентировал деятельность ProZorro, использование данной системы при проведении процедур публичных закупок стало обязательным для всех заказчиков.
Как работает система?
В публичных закупках участвовать может государственный заказчик, общественный активист или бизнесмен. Например, больнице необходимо закупить экспресс-тесты. Заказчик на сайте выбирает одну из авторизованных площадок для закупок и регистрирует на ней личный кабинет. После этого через этот кабинет он объявляет закупки, готовит тендерную документацию и описывает предмет закупки, его характеристики и требования к поставщикам. Информация попадает в центральную базу данных и сразу дублируется на всех площадках. Поэтому не важно, на какой из площадок (их в Украине около десяти) работает бизнесмен — информация повсюду будет одинаковой.
Если бизнесу интересно продать государству медицинские принадлежности, то он готовит свое предложение. Поставщик может анонимно обратиться к заказчику, чтобы уточнить детали тендера. Такая переписка будет отображаться на странице тендера — каждый человек ее сможет увидеть.
После того как бизнесмену становится все понятно, он подает свое предложение. После завершения приема предложений система назначает время аукциона, на который участник может перейти по ссылке из своего личного кабинета. Заказчику остается только ждать результатов этого аукциона.
Аукцион происходит в три раунда, в течение которых бизнесмены имеют возможность снижать цены своих предложений, чтобы получить заказ. Аукцион происходит совершенно анонимно, и компании, которые предложили свои услуги и товары, обозначаются как «Участник 1», «Участник 2» и так далее. Общественность может в онлайн-режиме наблюдать за аукционом.
После завершения аукциона система раскрывает названия всех компаний, подавших заявки на торги. На сайте ProZorro для всех становится доступной документация, которую представитель компании подавал вместе с предложением.
Заказчик открывает документы потенциального победителя, проверяет, соответствует ли товар тендерным, а участник — квалификационным требованиям. Он может запросить образцы продукции. Если претензий нет, заказчик принимает предложение, подписывает договор, выкладывает его в систему и закрывает закупку.
Если предложение не соответствует требованиям, заказчик дисквалифицирует участника и рассматривает следующее по выгодности предложение. Бизнесмен в режиме онлайн может подать жалобу, если считает, что решение заказчика необосновано.
Абсолютно любой человек, имеющий доступ в интернет, может посмотреть на предложения участников, протоколы дисквалификации, решения о принятых предложения, подписанные договора и даже прошедшие через казначейство оплаты.
Не только система госзакупок
ProZorro — это не просто система тендеров и аукционов, через которую осуществляются государственные закупки. Система имеет содержит массу полезных инструментов, которые упрощают жизнь бизнесменов и чиновников, а процесс мониторинга делают простым для каждого, что позволяет каждому человеку видеть, как расходуются его налоги.
Например, через инструмент https://dozorro.org граждане могут контролировать процесс закупок: отслеживать сомнительные тендеры, оставлять свои комментарии и отзывы.
Существует специальный модуль аналитики http://bi.prozorro.org/, имеющий огромное количество самых разных общедоступных функций. В модуле аналитики можно получить самую подробную информацию в самых разных измерениях.
Не все так гладко. Как украинские коррупционеры научились обходить ProZorro
Несмотря на все успехи ProZorro, очевидно, что фундаментальных проблем с коррупцией, система так и не решила. Украинские коррупционеры нашли десятки схем, позволяющих обойти ProZorro.
Одной из схем является изменение цены уже после подписания контракта при помощи дополнительных соглашений, что формально не является нарушением законодательства.
Еще одна популярная схема — внесение в условия тендера таких требований, которые может выполнить лишь заранее ознакомленный с ними человек. Это может быть и нечеткая спецификация, и нереалистичные даты поставки, и требования предоставить справки и сертификаты, которые просто физически невозможно обеспечить к дате проведения торгов. Одним из примеров такой схемы является история о том, как киевская онкологическая больница приобрела швабры по 2,5 тысячи гривен за штуку (около 200 рублей). Как это стало возможным? Выяснилось, что предметом закупки госпиталь указал «устройство с держателем и насадкой». Такое неясное описание предмета закупки вводит в заблуждение участников и снижает конкурентность.
Кроме того, коррупционеры используют схему дробления одной закупки на большое число мелких, для которых использование электронной системы является необязательным.
Очевидно, что для искоренения коррупции одних лишь законов и эффективных систем (таких как ProZorro) недостаточно. Какими бы хорошими ни были новые законы и системы государственных закупок, без перемен в головах людей коррупцию победить невозможно.
